Kapacity a naplněnost veřejných základních škol

2022

V posledním roce média často komentovala problémy s přeplněnými školami. Již dávno veřejnost ví o nedostatečných kapacitách mateřských škol, následně se přidaly problémy s místy na základních školách a nejnověji řešíme již i problém nedostatečné kapacity gymnázií. Příchod ukrajinských běženců a jejich příliv do škol, zvláště mateřských a základních, situaci ještě zhoršil, ale v mnoha regionech byla kritická již před vypuknutím války na Ukrajině. Jak jsou na tom reálně kapacity základního školství v Česku a jak v rámci jednotlivých částí republiky? Jaké zde existují souvislosti a vstupují do řešení nějaké faktory, které nám brání kapacity reálně plánovat?

Autor: Miroslav Hřebecký, Silvie Rita Kučerová, Petr Meyer
Shrnutí Podcast

OBSAH
1. Makroregionální měřítková úroveň: Celé Česko
2. Meziregionální měřítková úroveň: Kraje
3. Mikroregionální měřítková úroveň: Správní obvody obcí s rozšířenou působností (SO ORP)
Závěrečné shrnutí
- Cílová kapacita školy
- Počet žáků ZŠ
- Medián naplněnosti ZŠ
- Zkreslující faktory související s kapacitami škol
Závěr
Doporučení pro aktéry vzdělávací politiky

Problém nedostatečných kapacit základních škol je urgentní ve velkých městech (Praha, Brno, Plzeň) i v mnoha městech okresních. Zvláště napjatá je situace v suburbánním prstenci kolem Prahy. Dlouhodobě fungující mechanismy berou někde za své a školy ve větších městech vypovídají nasmlouvanou spádovost dětem z okolních menších obcí. Menší obce jsou často postaveny před nečekanou situaci, kterou dlouhá léta nemusely řešit.
Na perifériích jsou problémy přesně opačné – vylidňující se a stárnoucí oblasti mají čím dál větší potíže udržet své školy naplněné alespoň na základní rentabilní úrovni a mnohé vesnické malotřídky jsou existenčně ohrožené.
Analýza hledá odpovědi na otázku, jak jsou na tom kapacity veřejného základního školství, jak jsou rozprostřeny v rámci republiky, zda to odpovídá rozmístění obyvatel a jak se situace mění v čase. Využíváme zde data za posledních šest uplynulých školních let 2016‒17 až 2021‒22. V dostupných datech se ještě nestihl projevit příchod žáků z Ukrajiny.
Cílem analýzy není jen uvádět absolutní hodnoty, ale především prostorové souvislosti, navíc z pohledu celostátního, krajského a na úrovni správního obvodu obce s rozšířenou působností (dále jen SO ORP).

Datová část analýzy pochází z výzkumu Centra geografie vzdělávání a vzdělávání v geografii (GEOEDU) v rámci katedry geografie UJEP.
Metodické poznámky

1. Makroregionální měřítková úroveň: Celé Česko

1. 1 Počet základní škol a jejich tříd

Graf 1a: Počet základních škol

Zdroj: upraveno podle ČSÚ

Graf 1b: Počet tříd v základních školách

Zdroj: upraveno podle ČSÚ

Počet veřejných škol za sledované období 2016/17–2021/22 zůstává v zásadě stejný, ale počet tříd naopak výrazně vzrostl (o 4 tisíce, tj. přes 9 %). Dokazuje to snižování průměrného počtu dětí ve třídě, jak je patrné i z grafu 2.

1. 2 Průměrný počet žáků na 1 třídu v ZŠ

Graf 2: Průměrný počet žáků na 1 třídu v ZŠ

Zdroj: upraveno podle ČSÚ

1. 3 Počet žáků na ZŠ

Graf 3: Počet žáků na ZŠ (v tis.)

Zdroj: upraveno podle ČSÚ

Pozn.: Do údajů za sledované období (poslední data jsou k 30. 9. 2021) se ještě nemohlo promítnout navýšení počtu žáků o děti ukrajinských válečných běženců.

V posledních 20 letech se obrátil vývoj počtu živě narozených dětí: oproti původnímu úbytku došlo k nárůstu a následně spíše ke stabilnímu stavu s určitými výkyvy. Největší přírůstky žáků při zápisu do 1. tříd proběhly již před cca 15 lety. Tito žáci nyní základní školy opouštějí a potenciálně směřují na střední školy. Z grafu 3 je patrné, že počet žáků na prvním stupni již několik let spíše klesá, rostl počet žáků na stupni druhém, nicméně i ten začíná stagnovat. Podle počtu dětí ve stávajících věkových kohortách předškolního věku 0 až 5 let se nepředpokládá výrazný vzestup počtu žáků nastupujících do 1. ročníků v následujících letech, spíše pokračující stabilní až klesající trend. Lze však očekávat regionální výkyvy zapříčiněné vnitřní i vnější migrací.

1. 4 Medián počtu žáků na ZŠ v jednotlivých letech 2016–2021

Medián je hodnota, jež dělí řadu vzestupně seřazených výsledků na dvě stejně početné poloviny. 50 % hodnot je menších nebo rovných a 50 % hodnot je větších nebo rovných mediánu.

Za sledované období posledních pěti let je patrný mírně růstový trend, medián počtu žáků vzrostl o více než než 10.

Graf 4: Medián počtu žáků na ZŠ (2016–2021)

Co je to krabicový graf a jak ho číst?
Krabicový graf (Box-Plot) znázorňuje rozdělení dat do kvartilů (čtvrtin souboru) a zvýrazňuje medián a odlehlé hodnoty. Horní a dolní fousek ukazují na nejmenší a největší hodnotu ze souboru. Hrany krabice určují hranici prvního a třetího kvartilu. Čára v krabici označuje medián.

1. 5 Medián naplněnosti ZŠ v jednotlivých letech 2016–2021

Cílová kapacita školy (oboru vzdělání) je počet žáků vyjadřující maximální naplněnost školy při dodržení všech platných předpisů. Je uvedena v rozhodnutí MŠMT o zařazení (či aktualizaci) školy ve školském rejstříku. Číselný údaj uvedený na rozhodnutí o zápisu školy do rejstříku je nepřekročitelný, zodpovědný je za něj ředitel školy. V praxi lze obtížně docílit maximální úrovně naplněnosti školy stanovené cílovou kapacitou, protože žáci mnoha faktory ubývají. A to především ve vyšších ročnících, kam přestupy žáků nejsou tak časté a situaci nelze řešit zvýšeným náborem např. v prvním ročníku, protože tam už se s ohledem na maximální kapacitu třídy další žáci nevejdou.

V posledních pěti letech je medián naplněnosti jednotlivých ZŠ relativně stabilní, rozdíly jsou pouze v jednotkách. Jde ovšem o souhrnné tvrzení za celé Česko, nerozlišují se jednotlivé oblasti. Navíc zde funguje proměnná cílové kapacity, což je parametr, který rovněž doznává změn. Pokud by platil předpoklad, že změny v udávané cílové kapacitě probíhají v souladu s rostoucím či klesajícím trendem počtu žáků ve škole, pak z veličiny medián naplněnosti škol nelze vyčíst dopad změn v počtu žáků na vzdělávací soustavu.*

* Pozn.: Pro Česko je typický velký počet malých škol, 27 % ZŠ je do 50 žáků. Rozdělení škol v Česku dle velikosti lze najít např. ve studii Fischera a Mazucha v jejich grafu P1.2. Jsou to právě malé školy, které bývají nejméně naplněné vůči své cílové kapacitě.

Graf 5: Medián naplněnosti ZŠ (2016–2021)

Co je to krabicový graf a jak ho číst?
Krabicový graf (Box-Plot) znázorňuje rozdělení dat do kvartilů (čtvrtin souboru) a zvýrazňuje medián a odlehlé hodnoty. Horní a dolní fousek ukazují na nejmenší a největší hodnotu ze souboru. Hrany krabice určují hranici prvního a třetího kvartilu. Čára v krabici označuje medián.

1. 6 Medián cílové kapacity ZŠ v dichotomii město/venkov v jednotlivých letech 2016–2021 

Pokud se zaměříme na rozdíly mezi venkovskými a městskými školami, dojdeme k závěru, že školy nacházející se ve městech mají přibližně 5,5krát vyšší medián cílové kapacity. Hlavním důvodem je to, že na venkově se obvykle nacházejí školy neúplné, pouze s prvním stupněm, ale celkově jde o školy menší, nejčastěji jen s jednou třídou v ročníku. Z pohledu trendů můžeme konstatovat mírný růst mediánu cílové kapacity jak u škol venkovských, tak městských, byť to z konstantní hodnoty v grafu ne zcela vyplývá. Cílová kapacita je ale výkazová kategorizovaná hodnota (zaokrouhluje se nejčastěji na úrovni desítek), a protože většina škol hodnotu kapacity nemění (viz graf 8), statistický výpočet mediánu takto malé změny nezohlední. 

Je nutno dále upozornit na menší vypovídací schopnost porovnání města a venkova v tomto ohledu, protože distribuce žáků probíhá napříč obcemi. Nejsilnější dojížďkový proud je z venkovských obcí do (malých a středně velkých) měst v jejich blízkosti.

Graf 6: Medián cílové kapacity  ZŠ, MĚSTO versus VENKOV (2016–2021)

1. 7 Medián naplněnosti ZŠ v dichotomii město/venkov v jednotlivých letech 2016–2021

Školy ve městech jsou naplněnější o cca 15 % více než školy venkovské. Ve městech naplněnost roste, na venkově se drží přibližně na stejné úrovni, okolo 63 %. Je však třeba upozornit na mnohem vyšší statistickou chybu u výpočtu za venkovské školy, protože při velmi malých celkových počtech žáků se každý odchod žáka z celkového počtu projeví mnohem výrazněji než odchod žáka z velké školy o několika stovkách dětí.

Graf 7: Medián naplněnosti ZŠ, MĚSTO versus VENKOV (2016–2021)

1. 8 Meziroční dynamika změn cílových kapacit ZŠ v období 2016–2021 

Pracovat s cílovou kapacitou škol má své limity. Jde o často neaktuální údaj a mnozí ředitelé upozorňují na jeho nadsazenost. Ze strany zřizovatelů i škol dosud nebyl větší důvod tato data aktualizovat, proto se bez ohledu na skutečný vývoj kapacit ve škole obvykle nemění. Dostatečně výmluvný je graf meziroční dynamiky změn v cílové kapacitě škol. Parametr má mírně rostoucí trend, nicméně naprostá většina škol svoji kapacitu nemění. Cílovou kapacitu zvýšilo cca 4,5 % škol v roce 2017 a 4 % v roce 2021.

Graf 8: Meziroční dynamika změn cílových kapacit ZŠ (2016–2021)

2. Meziregionální měřítková úroveň: Kraje

2. 1 Medián cílové kapacity ZŠ v krajích v jednotlivých letech 2016–2021

V porovnání jednotlivých krajů lze sledovat rozdíly ve vývoji cílových kapacit základních škol (prostorovou diferenciaci). Ovšem kraje jsou z hlediska velikosti škol a jejich kapacit velmi heterogenní s výjimkou Prahy (kde se nevyskytují venkovské školy), a proto mediánové hodnoty opět nevykreslí nízké počty meziročních změn jako v případě grafu 6. Jako nejdynamičtější se jeví Praha, Liberecký a Jihomoravský kraj. Při použití prostého průměru by byl patrný trend i ve Středočeském kraji, který je ale zároveň jeden z nejvíce heterogenních krajů z hlediska variability velikosti škol. Největší školy jsou koncentrovány v krajích s výskytem velkých měst a sídelních koncentrací (Praha, Ústecký kraj, Moravskoslezský kraj). Nejdynamičtější nárůst při použití průměru by byl patrný především v Praze a Středočeském kraji, dále pak v kraji Jihomoravském a částečně Libereckém. Jde o migračně a hospodářsky atraktivní lokality.

Graf 9: Medián cílové kapacity ZŠ v krajích (2016–2021)

2. 2 Medián počtu žáků ZŠ v krajích v jednotlivých letech 2016–2021

Z hlediska počtu žáků nebyl nikde zaznamenán dominantně sestupný trend. Výrazně stoupající počty žáků vykazují opět hospodářsky či migračně nejatraktivnější Praha a Středočeský kraj. 

Graf 10: Medián počtu žáků ZŠ v krajích (2016–2021)

2. 3 Medián naplněnosti ZŠ v krajích v jednotlivých letech 2016–2021

Při sledování mediánu naplněnosti škol v jednotlivých krajích se projevují největší vzájemné odlišnosti. Jsou dány mimo jiné i značně odlišnou koncentrací škol a jejich velikostí, což odvisí od sídelní struktury. Nejvyšší medián naplněnosti škol, okolo 80 %, je v Praze a Středočeském kraji. Především v Praze jsou ale školy v některých městských částech zcela plné. To ukazuje na velmi problematickou vypovídací hodnotu cílových kapacit škol uvedených ve školském rejstříku.

Graf 11: Medián naplněnosti ZŠ v krajích v jednotlivých letech 2016–2021

3. Mikroregionální měřítková úroveň: Správní obvody obcí s rozšířenou působností (SO ORP)

3. 1 Medián cílové kapacity ZŠ ve SO ORP za období 2016–2021 (průměr 6 let)

I v nejpodrobnějším pohledu naší analýzy, na úrovni SO ORP, se potvrzují vysoké hodnoty v regionech s výskytem velkých měst (např. krajská města) a sídelních koncentrací (např. Ústecko-chomutovská aglomerace, Ostravská aglomerace), případně podél některých rozvojových os (hlavní dopravní tahy).

Naopak nejnižší hodnoty najdeme na pomezí Čech a Moravy (oblasti s rozdrobenou sídelní sítí). Zajímavá je v tomto směru i oblast tzv. vnitřní periferie na jižním okraji Středočeského kraje (Vlašimsko, Sedlčansko a oblast Brd – SO ORP Hořovice a Dobříš), obdobná je situace na Semilsku. 

Mapa 1: Medián cílové kapacity ZŠ ve správních obvodech ORP (2016–2021)

3. 2 Změna cílových kapacit ZŠ ve SO ORP mezi lety 2016 a 2021

Trendem je navyšování cílových kapacit škol v migračně nejatraktivnějších a hospodářsky nejsilnějších oblastech, tj. v širším zázemí* Prahy s rozvojovou osou podél komunikace D10 a v širším zázemí Brna s rozvojovou osou podél D1 ve směru na Ostravu.

Pokles kapacit je nejednoznačný, spíše viditelný v méně hustě zalidněných oblastech na jihu. V řadě případů však důvod snižování cílových kapacit škol není jasný a vyžadoval by další analýzu, může za tím být třeba i snaha příliš nevyčnívat malou naplněností své školy.

*Pozn. k pojmu zázemí: Jde o širší území, které je vztahově a funkčně navázáno na určité centrum bez ohledu na administrativní hranice; např. zázemí Prahy - široký prstenec kolem Prahy vyplňující a místy i přesahující velkou část Středočeského kraje.

Mapa 2: Změna cílových kapacit ZŠ ve správních obvodech ORP (2016–2021)

3. 3 Medián počtu žáků ZŠ ve SO ORP za období 2016–2021 (průměr 6 let)

Jde o velmi podobné prostorové výsledky jako v případě mediánu cílové kapacity. I v tomto parametru celkem očekávaně dominují regiony s velkými městy.

Mapa 3: Medián počtu žáků ZŠ ve správních obvodech ORP (2016–2021)

3. 4 Změna počtu žáků ZŠ ve SO ORP mezi lety 2016 a 2021

Ještě zřetelnější prostorová diferenciace než v ukazateli změna cílových kapacit ZŠ je patrná v zobrazení změn počtu žáků v jednotlivých SO ORP za sledované období. Zatímco v případě parametru cílové kapacity jde o nejednoznačně definovaný mechanismus její změny, který do určité míry závisí na subjektivním stanovisku aktérů a ovlivňuje ho řada faktorů, oproti tomu počet žáků zapsaných ve škole je poměrně jednoznačnou a průkaznou hodnotou, z níž se prostorové souvislosti vyvozují lépe.

I zde vidíme výrazný trend navýšení počtu žáků v migračně nejatraktivnějších a hospodářsky nejsilnějších oblastech, např. v širším zázemí Prahy a Brna.

Zřetelněji pozorovatelné úbytky žáků jsou v méně hustě zalidněných oblastech (Jeseníky, Šumava, Krušné hory a Karlovarsko, Českomoravská vrchovina a vnitřní periferie státu (zejména Středočesko-jihočeské pomezí) nebo hranice Olomouckého a Zlínského kraje. 

Mapa 4: Změna počtu žáků ZŠ ve správních obvodech ORP (2016–2021)

3. 5 Medián naplněnosti ZŠ ve SO ORP ta období 2016–2021 (průměr 6 let)

Tato mapa je průkazným dokladem značné nevyváženosti a výrazných regionálních odlišností v průměrné naplněnosti základních škol. Zatímco v exponovaných oblastech největších sídelních koncentrací (krajská města, velká města Podkrušnohorské pánve a Ostravska) a jejich zázemí přesahuje medián naplněnosti 70 % (v těsném zázemí Prahy se blíží až 100 %), v oblastech řídce zalidněných, jako jsou oblasti horské (Šumava, Český les, Jeseníky, Beskydy) a vnitřní periferní území státu (styk Středočeského kraje s krajem Ústeckým, Karlovarským, Plzeňským, Jihočeským a z části s Krajem Vysočina), jsou školy podle mediánu cílové kapacity naplněné i jen z 60 % a méně.

Administrativní jednotky kraje jsou poměrně heterogenní území a v rámci jednotlivých krajů jsou rozdíly v mediánu naplněnosti poměrně velké – viz například Olomoucký kraj. Zvláštní zmínku si zaslouží kraj Středočeský coby území velmi protichůdné. Na jedné straně se zde nachází širší aglomerační zázemí Prahy s charakteristikami dynamicky se vyvíjející, hustě osídlené oblasti, která čelí vysokému náporu na místní infrastrukturu, včetně školských zařízení. Na straně druhé, zejména v pásu kolem hranic kraje, se nacházejí území řídce osídlená, dopravně hůře dostupná, méně atraktivní pro domácnosti se školou povinnými dětmi.

Mapa 5: Medián naplněnosti ZŠ ve správních obvodech ORP (2016–2021)

Pomůcka pro interpretaci – mapa krajů a správních obvodů ORP

Závěrečné shrnutí

Na ukazatele cílové kapacity ZŠ, počtu žáků ZŠ a naplněnosti ZŠ je třeba nahlížet jednak v časovém vývoji (sledovat vývojové trendy a odhlédnout od náhodných výkyvů), jednak z hlediska prostorové diferenciace, tj. regionální odlišnosti (trendy a problémy jsou odlišné v různých částech Česka) a jednak v kontextu dalších faktorů (zejména demografického vývoje, minimálně s ohledem na stávající věkovou strukturu dětské složky populace).

Rozlišení obcí podle kritéria městské versus venkovské vykazuje v ukazatelích rozdílnosti, převážně ale podmíněné menší velikostí venkovských škol.

Regionální odlišnost ukazatelů je patrná již na měřítkové úrovni krajů, prokazatelná je na měřítkové úrovni SO ORP, ještě zřetelněji by vystupovala na lokální měřítkové úrovni jednotlivých obcí.

Cílová kapacita školy

Problém parametru „cílová kapacita školy” ve školském rejstříku je v tom, že navzdory tomu, že by bylo dobré z důvodů evidenčních i plánování kapacit do budoucna mít v rejstříku uvedené aktuální reálné údaje, tak se toto v praxi bohužel neděje.
Ukazatel „cílová kapacita školy” je dnes proti reálnému stavu často zavádějící a neaktuálnost údajů velmi problematická. Jde o často zastaralou hodnotu, která se mnohdy dlouho neměnila navzdory tomu, že fakticky došlo k proměně organizace výuky či vnitřního uspořádání budovy školy. V terénu se často ukazuje, že tento údaj uvedený „papírově” v rejstříku bývá nadsazený.
Do velké míry závisí na subjektivním stanovisku aktérů a aktivitě ředitele dané školy, zda chce procházet úřední procedurou, kterou změna cílové kapacity ve školském rejstříku spravovaném MŠMT obnáší. K oficiálnímu snížení kapacity ředitele dosud nic netlačí, stačí mít zkrátka jen méně žáků. Zřizovatelé škol se ke snižování kapacity rovněž nemají, protože nemají garanci, že dnes sníženou kapacitu za několik let bez problémů a finančních nákladů (dodělání záchodků, výtahů, parkovacích stání...) nevrátí zpět.
Problém by byl opačný při oficiálním zvyšování cílové hodnoty. Hlavním důvodem je skutečnost, že pokud je škola schválena na určitou kapacitu, tak je často velmi komplikované ji zpětně navyšovat. Často by to znamenalo velké investice do stavebních úprav.
Důvody pro snahu o snižování udávaných cílových kapacit mohou být velmi rozdílné. Určené hodnoty pocházejí často z doby 80. a 90. let minulého století, kdy převládala frontální výuka a ve třídách byl mnohem vyšší průměrný počet žáků. V některých případech může jít i o účelové snahy čelit tlaku na přijímání žáků – válečných běženců a mnohé další faktory. Mezitím narostly požadavky na relaxační a odpočinkové prostory pro žáky. Snaha navyšovat nyní zpátky kapacitu školy vede na mnoha místech ke snížení komfortu, zmenšování zázemí pro zaměstnance nebo k nedostatku skladovacích prostor. V součtu se jedná o mnoho často protichůdných faktorů, takže lze jen obecně upozornit na omezenou vypovídací schopnost tohoto parametru.

Naprostá většina škol v posledních letech cílovou kapacitu neměnila (jen cca 100–150 ročně z necelých 3 600 ZŠ). Můžeme očekávat větší snahy o změny v rejstříkové kapacitě za rok 2022 v souvislosti se zjišťováním míst ve školách pro ukrajinské válečné běžence.
Školy, které se nacházejí v městských obcích, mají přibližně 5,5krát vyšší medián cílové kapacity než školy ve venkovských obcích. Bývají totiž obvykle dimenzovány pro vyšší počty žáků a na venkově se obvykle nacházejí školy neúplné (pouze s ročníky prvního stupně).
Nejvyšší medián cílové kapacity škol mají regiony s výskytem velkých měst (např. krajská města) a sídelních koncentrací (např. Ústecko-chomutovská aglomerace, Ostravská aglomerace) a podél některých rozvojových os (hlavní dopravní tahy).

Počet žáků ZŠ

Tento parametr je odvislý od počtu obyvatel (dětí) v jednotlivých věkových kohortách. S výjimkou populačně silných ročníků, které nyní základní školy ukončují a potenciálně se přesouvají na školy střední, nevykazuje věková struktura dětí výrazné odchylky tak, aby samy o sobě zapříčinily neočekávaný akutní nedostatek počtu míst na ZŠ. K zaznamenání je mírný vzestup dětí nastupujících do 1. tříd.
Do údajů za sledované období (poslední sledovaný údaj je k 30. 9. 2021) se ještě nemohlo promítnout navýšení počtu žáků o děti ukrajinských válečných běženců.
Nejvyšší medián  počtu žáků ve školách mají regiony s vyššími územními koncentracemi obyvatel ‒ např. Praha nebo Ústí nad Labem medián více než 350 žáků v ZŠ, kraj Vysočina 75 a méně.
V posledních pěti letech došlo k dalšímu navyšování mediánu počtu žáků ZŠ v migračně nejatraktivnějších a hospodářsky nejsilnějších oblastech, a naopak snižování počtu žáků v méně hustě zalidněných oblastech, případně některých hospodářsky méně atraktivních, strukturálně postižených regionech, což má za následek růst polarity mezi těmito typy oblastí.

Medián naplněnosti ZŠ

Tato veličina vykazuje výrazné regionální odlišnosti. Zatímco v exponovaných oblastech největších sídelních koncentrací (krajská města a další velká města, jako např. Ústecko-chomutovská aglomerace) a jejich zázemí přesahuje naplněnost 70 % (největší, blížící se až 100 %, je v zázemí Prahy), v oblastech řídce zalidněných, jako jsou oblasti horské a vnitřní periferní území státu (západní, jižní a jihovýchodní vnější hranice Středočeského kraje, ale i hranice moravských krajů), jsou školy podle cílové kapacity naplněné i jen z 60 % a méně. Okolo Prahy je velmi omezená možnost přijímání dalších žáků, zatímco na vnějších hranicích Středočeského kraje jsou školy často na hranici existence, protože se jedná o periferní, migračně neatraktivní území se stárnoucí populací. Prostorová diferenciace průměrné naplněnosti škol se v posledních pěti letech výrazně neproměnila.

Zkreslující faktory související s kapacitami škol

Souhrnná data mohou být oproti místní situaci dosti nepřesná z několika důvodů. Těmi nejzásadnějšími jsou problém nepřihlášených rezidenčních obyvatel, fenomén zápisové turistiky a migrace. Jedná se o širší problémy, které s tématem kapacit souvisejí. Následující závěry nevyplývají jen z výše prezentovaných statistických dat, ale jsou výsledkem širší práce s nimi a výsledkem návazných šetření.

Rezidenti bez trvalého bydliště v místě, kde žijí
Mnozí majitelé nově pořízených nemovitostí nemění po svém přestěhování místo trvalého pobytu. Pokud bydlí v příměstských lokalitách, ponechávají typicky své bydliště v původním velkém městě (zejména v Praze). Důvodem může být možnost rezidenčního parkování v centru města (zvlášť po zavedení parkovacích zón), kde často nadále pracují, či příslušnost k velmi vytíženému finančnímu úřadu, kde je mnohem menší pravděpodobnost kontroly. Často rodiny fiktivně setrvávají v původním bytě, aby ho podržely v nájmu pro své děti, či dochází k účelovému přehlašování dětí k prarodičům, dnes nejčastěji bydlícím právě ve městech, aby se rodina v budoucnu vyhnula dědickému řízení s vlastnictvím nemovitosti spojeném. Takoví obyvatelé, kteří fakticky bydlí na nové adrese, však v novém místě bydliště čerpají místní služby a využívají lokální infrastrukturu, včetně škol. Fakt, že se zde nepřihlásí k trvalému pobytu, je značně problematický jev, který zcela zásadně ztěžuje samosprávám plánování kapacit a financování občanské vybavenosti.

Zápisová turistika
Zápisová turistika znamená, že se účelově přehlašuje bydliště, často pouze nezletilého dítěte, do spádového obvodu, kde rodiče chtějí, aby dítě navštěvovalo ZŠ. Často se to děje na fiktivní adresu, případně je dítě přihlášeno v reálném bydlišti, zatímco rodiče si ponechávají trvalé bydliště na původní adrese, byť fyzicky také bydlí pravidelně v novém místě. Jinou situací je přehlašování bydliště kvůli docílení spádovosti k jiné škole, která je z pohledu rodičů atraktivnější a zájem o tuto školu je natolik vysoký, že nepřijímá jiné než spádové žáky. Není to jen fenoménem velkých měst s městskou hromadnou dopravou, kde není problém denně dojíždět do vzdálenější školy, ale často jde i o děti venkovské, které rodiče přehlašují na fiktivní adresy do měst s představou, že školy městské jsou apriori kvalitnější než ty venkovské, což často nemá žádnou oporu ve skutečnosti. Tyto děti každodenně dojíždějí do městských škol a využívají dopravu společně s rodiči, kteří ve městě pracují.

Migrace
Migrace je faktorem, který získává na důležitosti s tím, jak se ČR coby relativně bohatý a stabilní stát stává atraktivnější pro mnohé cizince. Ukrajinskou válkou však trend nabral na dynamice. Přílivová vlna dětí-žáků je v podstatě na úrovni celého jednoho našeho populačního ročníku, což pochopitelně kapacity škol značně ovlivňuje (podrobně o tématu vícejazyčných žáků v kapitole Auditu). Distribuce uprchlíků nebyla rovnoměrná, často setrvávají právě v místech, které se již před tím potýkaly s nedostatkem školních kapacit (více viz data MŠMT). Specifická pro válečné běžence z Ukrajiny je velká míra nejistoty a proměnlivosti, protože není jisté, kolik se jich vrátí po konci konfliktu domů, jak dlouho konflikt potrvá a jaký bude případný statut těch, kteří se rozhodnou setrvat.

Závěr

Bylo by možné konstatovat, že sledování parametru počtu žáků ve škole v kombinaci s demografií je pro plánování kapacit i do budoucna postačující. Bohužel právě výše popsané faktory, které zkreslují skutečný stav, znesnadňují samosprávám plánování reálných školských kapacit v dostatečném předstihu. Druhou zásadní překážkou jsou finance.

Existuje mnoho lokálních analýz a demografických studií, které popisují nedostatečnou kapacitu a ohrožení dostupnosti školské infrastruktury. 36 SO ORP je identifikováno jako rizikové. Příprava výstavby škol je natolik náročná, že jí bez garance zajištění financování mnohé obce vůbec nemohou spustit.

Stávající mechanismus financování provozu škol prostřednictvím rozpočtového určení daní (RUD) znesnadňuje obcím alokování dostatečných zdrojů na vytvoření školní infrastruktury odpovídající skutečným potřebám. Příspěvek z RUD na žáka navštěvujícího školu sotva stačí na náklady spojené s provozem. Neumožňuje vytvoření takové rezervy, z níž by bylo možné hradit budování nových kapacit. Za 30 let existence nového státu jsme nevytvořili žádné systematické řešení financování infrastruktury při větší bytové výstavbě.

Daňové prostředky ekonomicky aktivních rodičů, kteří mají trvalé bydliště jinde, než reálně žijí, putují jinam, než kde využívají služeb veřejného školství. To nakonec neumožňuje dostatečné financování infrastruktury. Řešením by mohla být úprava systému daně z nemovitosti a možnost navýšení místního koeficientu pro nerezidenty natolik, aby pro obyvatele bylo finančně nejvýhodnější mít trvalé bydliště v místě bydliště skutečného, kde zároveň vlastní nemovitost.

Doporučení pro aktéry vzdělávací politiky

• Nejzásadnější je docílit stavu, kdy je občanská vybavenost, v našem případě školy, systematicky a realisticky plánována v takovém předstihu, který umožňuje otevření provozu dalších škol a školských zařízení nejpozději se vzniklou potřebou.
• Aby se daly kapacity škol v územích vůbec realisticky plánovat, je třeba, aby zřizovatelé škol pracovali s predikcemi vývoje počtu žáků, které budou obsahovat demografické údaje a k tomu analyzovat vnitřní i zahraniční migraci. Tyto parametry sledují (často odděleně) MŠMT, MPSV, MV a ČSÚ. Takové studie pořizují na zakázku jednotlivých samospráv odborní zpracovatelé za úplatu, a tudíž této možnosti využívá nedostatečný počet obcí. Odborné analýzy, které zkoumají velikost budoucí žákovské populace, by se měly provádět pravidelně a být široce dostupné*.
• Vhodným řešením ke zlepšení plánování kapacit by mohla být poměrně jednoduchá online aplikace propojující data o kapacitách škol, počty žáků a demografická data, z nichž vyplývají počty dětí v území v jednotlivých věkových kohortách. To vše na úrovni obcí, SO ORP a krajů. Využití by našla u zřizovatelů i státu.
• Je potřeba hledat funkční mechanismus, který umožní zřizovateli znát reálný počet dětí v území (nikoliv jen počet dětí hlášených) a bude schopen účinně čelit tzv. zápisové turistice.
• Je nutné aktualizovat rejstříkové cílové kapacity na stávající aktuální podobu předpisů i faktického stavu ve škole. Lze odhadovat, že reálné kapacity škol budou dnes na mnoha místech nižší než deklarované. Dále je třeba formulovat jednotná kritéria pro objektivní stanovování cílových kapacit, aby se předešlo netransparentnosti a obavám ze zneužití. Zřizovatelé by na procesu revize cílových kapacit měli mnohem aktivněji spolupracovat s řediteli škol a pečlivě sledovat využitelnost svých budov.
• Doporučujeme provést šetření zaměřené na cílové kapacity škol, jejich vývoj v mnohem větším prostorovém detailu a zkoumání příčin pro navyšování/snižování hodnoty, včetně vyvození příčinných souvislostí.

* Pro demografická data lze použít aplikaci Demografický portál - https://demografickyportal.cz/.

Analýza prošla interní a externí oponenturou. Děkujeme všem oponentům za cenné připomínky.