Školy a ministerstvo potřebují provázat. Pomoci může nová úroveň vzdělávacího systému

2020

Pandemická situace naplno ukázala, v čem jsou slabiny extrémně decentralizovaného nastavení českého školství. Ministerstvo školství vydává doporučení, ve výsledku ale provedení a kvalita distanční výuky závisí na jednotlivých ředitelích a učitelích. Ve stávající situaci jsou nespokojení ředitelé, zřizovatelé a nakonec i ministerstvo. Provázat školy a ministerstvo by měla nová regionálně zakotvená úroveň řízení a podpory, tzv. střední článek vzdělávacího systému. Text shrnuje problém a rozebírá konkrétní podoby, které střední článek může nabýt.

Autor: Miroslav Hřebecký
Délka čtení: 6 minut

Ředitelé škol mají občas pocit, že se jim zřizovatel neodborně a neoprávněně vměšuje do pedagogického procesu. Někteří zřizovatelé dění ve škole řeší až na základě stížnosti, nelze hovořit o nějakém kontinuálním metodickém vedení nebo sdílení vize pro všechny školy zřizované v rámci jedné obce.

Samosprávy vnímají situaci také jako nerovnovážnou. Provoz škol hradí nemalou částí svého rozpočtu a jediné, co podle nich mohou ovlivnit, je výběr ředitele v okamžiku konkurzu. Pak mohou ze svého pohledu jen bezmocně přihlížet po celé šestileté funkční období nového vedení.

Pravda je někde uprostřed. Nejen tyto konflikty jsou dopadem nejasného vymezení kompetencí a velké decentralizace českého vzdělávacího systému. Ve fázi záměru se rodí řešení této svízelné situace – a říká se mu střední článek.

Na začátek si vyjmenujme stávající aktéry, kteří vykonávají státní správu ve školství: ředitelé škol, obecní úřady obcí s rozšířenou působností (dále ORP), krajské úřady, Česká školní inspekce a Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen MŠMT). Na první pohled jich je dost. Kompetence a odborná způsobilost v pedagogickém procesu jsou mezi nimi rozloženy velmi nerovnoměrně – a v návaznosti na to i představy, co je ve vzdělávání potřeba řešit.

Školský úřad - funkční a zrušený článek vzdělávacího systému

V roce 2000 v souvislosti s reformou státní správy a územní samosprávy došlo k výraznému přenesení zodpovědnosti za pedagogický proces i chod organizace na ředitele škol, včetně povinné právní subjektivity. Byly zrušeny školské úřady jakožto prvek státní správy organizovaný v okresní struktuře a jejich tabulková místa byla pro podporu škol v území přesunuta na vznikající obce s rozšířenou působností.

Pro představu: školský úřad měl před rokem 2000 na starosti průměrně 162 škol a školských zařízení se 1366 zaměstnanci. Zajímavostí je, že v končící periodě školských úřadů dle výzkumu Antonína Malacha z roku 1998 byla s dosavadním modelem drtivá většina aktérů spokojena. I tehdy by zejména menší sídla ocenila větší metodickou pomoc školských úřadů v pedagogické oblasti.

Za 20 let od tohoto zásahu do vzdělávacího systému se konstatování, že český systém vzdělávání je příliš decentralizovaný (včetně srovnání se zahraničím ve studii OECD), postupně stalo obecně přijímaným tvrzením. Letošní pandemie koronaviru pro to přinesla další množství konkrétních důkazů.

Zdroj: OECD, Education at Glance 2018

Na úrovni systému není explicitně stanovena zodpovědnost za vzdělávací výsledky žáků, ani za zajištění stejných příležitostí ve vzdělávání a odstraňování zaznamenaných nerovností. Informace mezi centrem (MŠMT) a jednotlivými školami váznou. I když komunikace, minimálně ze strany MŠMT, se v průběhu ataku pandemie notně zlepšila.

Reakce či podpora krajů byla a je značně rozdílná – od proaktivní a rychlé reakce po pasivní odkazování na MŠMT, jak ukazuje analýza EDUinu z jarní vlny pandemie.

Chybějící podporu a koordinaci ze strany krajů někdy poskytují místní akční plány (MAP). Výsledky a kvalita jejich práce jsou opět značně odlišné. Jednou z cest nápravy by mohlo být (znovu)zavedení středního článku podpory škol. Jednalo by se o systémovou podporu v území, která je jedním z hlavních cílů v přijaté Strategii vzdělávací politiky ČR do 2030+. Tento text se snaží sumarizovat průběh dosavadní debaty a rozdílné návrhy a představy více subjektů a skupin k pojetí středního článku.

Negativa současného decentralizovaného systému

Dnešní systém ve školství naplnil tehdejší varování kritiků z řad odborníků na vzdělávací politiku. Po dvacetileté existenci stávajícího decentralizovaného modelu můžeme konstatovat, že stát není schopen efektivně realizovat vzdělávací politiku až na úroveň konkrétní školy.

Kromě paralýzy současné uspořádání vykazuje další rezervy a negativa:

• nejasné vymezení kompetencí, odpovědností a pravomocí jednotlivých aktérů, kterých je velký počet (zřizovateli je i mnoho velmi malých obcí),
• odborný deficit zřizovatelů v oblasti řízení školství (především v pedagogické oblasti), který nemá kdo a jak suplovat,
• ředitelé škol reálně neplní funkci pedagogických lídrů a řízení pedagogického procesu často delegují, mnohdy výsledky vzdělávání a dopady učení žáků ani systematicky nevyhodnocují,
• velký a setrvalý nárůst administrativní agendy spojený s povinnou právní subjektivitou škol, duplicity v reportingu a výkaznictví pro různé resorty, chybějící jednotný informační systém,
• školy se mnohde nemohou opřít o odbornou podporu zřizovatele nejen v pedagogické, ale často ani administrativní, legislativní nebo technické oblasti, mnoho činností a služeb jsou nuceny si zajišťovat decentralizovaně samy, což je neefektivní z hlediska kapacit, kvality i finančních nákladů,
• další vzdělávání pedagogických pracovníků není koordinováno a metodicky vyhodnocováno, školám se nedostává podpory ve formě mentoringu, koučinku a supervize.

Školy samy komplexní problémy nevyřeší

V otázce efektivního řešení chronického problému českého vzdělávání – nerovností – nelze chtít účinné řešení jen po samotných školách. Nerovnosti, přesněji reprodukce a násobení rozdílů mezi vzdělávacími výsledky žáků v závislosti na socio-ekonomické situaci rodičů, jsou komplexní problém.

Nevyhnutelné řešení musí přijít v rámci širšího spádového území na nějaké vyšší úrovni hierarchie, která dokáže procesy odborně a zároveň multidisciplinárně propojovat. Ve stávajícím rozložení kompetencí mezi aktéry vzdělávacího systému nejsou za pedagogickou kvalitu škol explicitně zodpovědní zřizovatelé. Nemusí se tak povinně starat ani o vzdělávací výsledky žáků na svém území, ani o odstraňování nerovností a zajištění stejných příležitostí ve vzdělávání pro všechny žáky.

Dnes mezi školou a státem žádný kompetentní aktér na podporu v řešení nerovností není. Zřizovatelé mají pro poskytování pedagogické podpory školám a zajištění rovného přístupu všem žákům významný odborný deficit a někdy ani tento problém nevidí. Pozornost věnují primárně provozním záležitostem svých škol.

MŠMT realizuje centrální vzdělávací politiku, ovšem z jediného centra nemá reálné možnosti, jak s každou školou oboustranně komunikovat, jak je koordinovat nebo metodicky podporovat.

Podpora pedagogiky na úrovni regionu

Navrhovaným řešením Strategie 2030+ i nemalé části expertů na vzdělávací politiku je vložení středního článku správy do vzdělávacího systému, který by realizoval především podporu škol. Příklad z kanadské provincie Ontario 1, území podobné velikosti jako je ČR, ukazuje, že nejvhodnějším článkem pro řízení vzdělávání je regionální úroveň.

1 Reformu v Ontariu pro české prostředí kriticky shrnul Arnošt Veselý. Další zahraniční příklady lze hledat ve Finsku, Estonsku, Singapuru, na Novém Zélandu, v některých státech USA, částečně ve Velké Británii.

Z hlediska funkčnosti, propojení s regionem, ale i z pohledu finanční a personální náročnosti, bude klíčové určit strukturu zamýšleného středního článku. Nabízí se členění v úrovních ORP, okresů, či krajů. Nejčastěji zní argumenty pro okresní strukturu, tedy velikost zhruba mezi 50 až 200 tisíci obyvatel. Bude však nutné flexibilně přizpůsobovat počet pracovníků a posilovat kapacity v územích se zvýšenou koncentrací sociálních problémů a podobně.

Pro lepší přijetí veřejnosti i lokálními aktéry a kvůli lepší znalosti místních specifik se nabízí určitá míra samosprávnosti, podobně jako tomu bylo u prvorepublikových okresních školních rad.

Při jejich případném zavádění je třeba citlivě zvážit i trend patrný ve stávajících místních akčních plánech, kde se často v rámci ORP pozornost soustředí především na školy přímo v sídle dané obce s rozšířenou působností a na okolní přidružené menší školy se někdy zapomíná. Rizikem zavádění takovýchto samosprávných prvků může být nezájem místních aktérů o vzdělávání, opačným protipólem mohou být lokální boje o politickou moc nad místním vzděláváním.*

* Komentář Ondřeje Neumajera: Další riziko spatřuji v možnosti posílení nekvalifikovaného přístupu, jak to vidíme dnes u některých zřizovatelů. Ruku v ruce se středním článkem musí jít i budování kapacit na dané střední úrovni, což není za stávající situace vůbec jednoduché.

Navrhované role středního článku

V návrhu možných úkolů, rolí a agend zamýšleného středního článku se objevují:

• metodické vedení pedagogické obce v duchu učící se komunity,
• propojování a sdílení mezi aktéry v atmosféře důvěry a vzájemného respektu,
• sdílená podpora škol (výkaznictví, IT služby, BOZP atd.),
• obousměrný informační prostředník mezi MŠMT a školami,
• podpora pedagogické činnosti školy,
• koordinace metodických orgánů pro učitele,
• odstraňování nerovností a zajištění rovných příležitostí ve vzdělávání,
• podpora a koordinace poradenství (pedagogického, psychologického, kariérního),
• participace na výběru ředitelů škol a průběžná práce s nimi.

Zavádění nového článku vzdělávací soustavy musí doprovázet úprava navazujících vztahů a kompetencí i u ostatních aktérů.

Rok 2020 byl ve vzdělávací politice do jisté míry ve znamení úvah o středním článku. Svůj návrh modelu sestavila pracovní skupina pro vzdělávání Národní sítě MAS. Nadační fond Eduzměna realizuje regionální model podpory vzdělávání ve vybraném regionu Kutnohorska.

Tématem se skrze optiku chybějícího strategického plánování ředitelů škol zabývá projekt Strategické řízení a plánování na Národním pedagogickém institutu. Široký prostor byl střednímu článku věnován na konferenci Úspěch pro každého žáka 2020 v podání špičkových zahraničních odborníků. Větší mediální prostor dostala agenda v tematickém seriálu Aktuálně.cz Chytré Česko.

MŠMT od ledna 2021 spustilo svůj pilot středního článku podpory, který chce ověřit na území dvou okresů (Semily a Svitavy) a jednoho vybraného kraje v rámci implementace Strategie 2030+. Jde o pojetí podpůrné role v území, minimálně v pilotní fázi bez ambicí na jakoukoliv řídící funkci.

Obecně rezervovaný postoj mají ke střednímu článku samosprávy, především kraje.

Školy by uvítaly především odbřemenění od administrativy, ale i metodickou podporu, nicméně obávají se dalšího růstu byrokracie.

Podpora nebo kontrola škol?

Neshody trvají na tom, zda má jít spíše o střední článek podpory, či řízení. Modely přítomné v debatě mají podobu od jednoznačně centralistického řešení s ministerstvem řízených detašovaných pracovišť přes posílení koordinačních kapacit coby středního článku na krajích, okresní uspořádání ve více variantách, či institucionalizování stávajících místních akčních plánů ve struktuře ORP.

Strategie 2030+ i implementační model středního článku z dílny MŠMT určený k pilotáži konzistentně mluví pouze o podpoře škol, mnozí další experti upozorňují, že takovéto zúžení bude nefunkční pro řešení některých systémových problémů jako například nerovností ve vzdělávání.

Z hlediska územního členění zní nejčastější hlasy pro okresní uspořádání, jak tomu ostatně bylo i v éře školských úřadů. Otevřenou otázkou je míra samosprávnosti nových orgánů a prostor pro místní inspirativní stakeholdery.

Organizační zajištění takovéhoto zcela nového subjektu pokrývajícího území celého státu pochopitelně rámují i otázky finančních nákladů a nezbytných změn legislativy. Tím nejdůležitějším aspektem v tomto směru bude, kde pro tuto činnost sehnat dostatek zkušených a kvalitních lidí, kteří by mohli být skrze svoji expertnost opravdovým přínosem a oporou školám v regionech.

Typově je možné usilovat o angažování nejúspěšnějších ředitelů z regionů, kteří svojí činností a systémovým náhledem v souvislostech přesahují hranice své školy a uvítají novou kariérní výzvu. Podobně se předběžně uvažuje s využitím potenciálu pracovníků místních akčních plánů, které budou tou dobou utlumovat svoji činnost a bude tak možné zaměstnat zapracované osoby se zkušenostmi a vytvořenými kontakty na školy v daných regionech.

Výhled do roku 2021: Kam se posune debata o středním článku?

Paralelně s budováním středního článku je nezbytné proměňovat a zkvalitňovat podpůrné kapacity a nástroje na celostátní úrovni. Žádoucí je změna role Národního pedagogického institutu v centrum dlouhodobé metodické podpory, rozvoj centrálního portálu edu.cz, zřízení centrální právní podpory školám a podobně.

Komplexním expertním fórem pro myšlenku středního článku je pracovní skupina v rámci programu Partnerství pro vzdělání 2030+ při Stálé konferenci asociací ve vzdělávání (SKAV). Tato pracovní skupina plánuje předložit svůj pracovní model v prvním pololetí roku 2021.

První praktické výsledky bude možné postupně sledovat v realizaci modelu regionální podpory Eduzměna na Kutnohorsku i z náběhu pilotního ověřování ministerského modelu středního článku podpory.

Teprve výsledná podoba na základě implementace a zapracování všech poznatků pilotního ověřování různých modelů rozhodne, zda případný střední článek bude spíše jen užitečným odbřemeňovačem od administrativy, aby se ředitelé mohli více soustředit na pedagogický leadership, či půjde ještě dál a stane se motorem změn a inovací v celém území a efektivním kompenzátorem nerovností. Na to si ovšem bude muset nejprve vychovat celou škálu expertů, protože ve stávajícím systému jich stěží nalezne dostatek k pokrytí potřeby pro celé území státu. Zahraniční zkušenosti ukazují, že jít touto cestou se rozhodně vyplácí a vydělá na tom celá společnost.*

Co sledovat v roce 2021?

• V prvním pololetí 2021 bude zveřejněn návrh středního článku z dílny pracovní skupiny Partnerství pro vzdělávání 2030+.
• Průběh a vyhodnocení pilotu středního článku podpory zabezpečovaném MŠMT v Semilech a Svitavách.
• Aktivitu Národního pedagogického institutu, který se staví do role centrálního bodu metodické podpory.
• Praktické kroky a evaluace nadačního fondu Eduzměna, který na Kutnohorsku realizuje různé formy regionální podpory.

Klíčové body

• decentralizace vzdělávacího systému v roce 2000 způsobila problémy
• řešením je nová úroveň vzdělávacího systému, tzv. střední článek
• cílem má metodicky podporovat školy, učitele a propojovat aktéry ve vzdělávání
• v roce 2021 proběhnou pilotní projekty v Semilech a Svitavách (MŠMT) a na Kutnohorsku (Eduzměna)